摘 要： 《公务员法》的创新点之一就是增加了关于职位聘任的内容，把聘任制作为公务员任用的补充形式在我国，聘任制的实施是有深刻的理论背景和现实依据的。早在公务员聘任制实施之前。各地政府就已经用政府雇员制作为人事制度改革的一种尝试加以试用，聘任制是在吸收雇员制的优点和对缺点改进的基础上建立起来的。国家公务员考试网（www.gjgwy.org）转载杨炳君．张悦的论文。

    关键词：聘任制：公务员：政府雇员制

    2006年1月1日起正式实施的《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)是我国公务员制度发展史上的一个里程碑， 标志着我国对公务员管理的日趋成熟。与之前的《国家公务员暂行条例》相比，新的《公务员法》在许多方面都有创新，其中之一就是把职位聘任作为公务员的一种任用方式，这是对以往以委任制为公务员主要任职方式的一种突破、职位聘任制的含义及产生依据职位聘任制是通过契约形式确定用人单位和被聘用者的法律关系，用人单位和应聘人员按照平等自愿、协商一致的原则签订书面的聘任合同，聘用合同期限为一至五年。合同必须明确双方的权利义务关系和有效合同期，被聘任人员按合同履行职责，并享受相应的公务员待遇和报酬， 聘任期满后双方如不再协商是否续聘，即自行解聘。所以，聘任制的核心是根据合同对公务员进行管理。

    聘任制公务员也是国家公务员． 职位聘任要在规定的编制限额和工资经费限额内进行， 只不过任用形式是聘任制。在工资经费限额内实行协议工资制，与用人机关发生争议时通过人事仲裁解决。能够实行聘任制的职位包括两类：一类是专业性较强的特殊职位．包括领导和非领导职位，只要是机关紧缺的对专业技术知识要求较高的职位都可以实行聘任制： 另一类是辅助性职位，包括文秘、书记员等事务性较强，在机关工作中处于辅助地位的职位。与以往的委任制、考任制相比，聘任制是一种更为灵活的用人方式，引入了市场机制中的合同制．打破了公务员的职务常任，改变了公务员能进不能出的现状，促进了人才的合理流动。聘任制的实施既能精简机关工作人员、降低政府人工成本，又能满足政府对高层次专业技术人才的需要，因此，这一做法已经成为世界各国文官制度改革的发展趋势。

    在我国，改革公务员的任用方式，运用聘任制是有深刻的理论背景和现实依据的。首先， 支撑现有公务员体系的理i-'e基础自身具有的局限性。我国现行的公务员制度是根据马克斯·韦伯的理性官僚制理论建立起来的． 该理论的精髓就是追求严密的组织结构、非人格化运作以及终身雇佣。随着时代的发展，这些理念已经越来越不适应信息社会对政府组织提出的弹性化和专业化的要求。其次， 为维持庞大的公务员队伍所支付的高额人工成本是导致用人方式改革的原因之一。公务员从计划录用到养老退休过程中所发生的费用均视为公务员的人工成本。单一的委任制使公务员终身任职。也就意味着只要成为公务员国家就必须一直供养， 这就使我国政府的人工成本总量的增长呈现出很强的刚性。因此，采用灵活的任用方式将有利于人工成本的调节和控制。

    最后， 缺乏竞争性的薪酬制度使公务员队伍难以吸引专业技术人才。目前． 政府机关最需要的就是外语、法律、金融、信息技术等领域的专业人才。而公务员的货币工资水平又不高，无法与民营和外资企业所提供的货币工资相抗衡，导致政府机关在与企业的人才竞争中处于劣势，一方面无法吸引优秀人才的加入，另一方面造成现有的技术人才大量流失。

    另外，随着办公自动化和电子政务的实施．机关对一些辅助性岗位人员的需求越来越少，也需要能够灵活地安排这部分人的工作。二、政府雇员制是机关人事制度改革的新尝试基于上述原因，早在《公务员法》正式颁布实施之前，各地政府就已经做出尝试，用雇员制满足政府机关对人才的需求。吉林省于2o02年6月率先在全国范围内推行政府雇员制，此后，政府雇员制的用人形式在全国各地普遍推广。

    政府雇员制是政府在特定时期根据政府工作的特殊需要，从社会上雇佣的、旨在解决政府某些特殊工作的、具有专门技术的人才。虽然各地方政府对政府雇员制的理解不尽相同，但从实践来看。政府雇员制一般有以下几个主要特征：一是有限任期，相对于公务员的常任制，政府雇员的任期是有限的，雇佣合同的期限通常为一至三年；二是不具有行政职务。不行使行政权力；三是相对于“通才”公务员来讲，政府雇员一般是法律、金融、经贸、外语、信息、高新技术等方面的专业技术人才：四是政府雇员的年薪相对较高。聘任制与政府雇员制之间存在许多相同点：

    第一，两者都是国家公务员任用方式的一种补充形式。委任制是我国公务员最基本的任用制度，无论是聘任制还是政府雇员制都只处于辅助性、从属性的地位。

    第二，实行聘任制和政府雇员制的目的相同，都是为了满足政府机关对专业技术人才的需求； 降低机关用人成本：健全用人机制，增强公务员队伍的生机和活力。

    第三，在管理方式上，借鉴企业管理的成功经验，通过合同制确定人事关系，规定双方的权利和义务。总之，聘任制和政府雇员制都是针对公务员制度缺乏灵活性而产生的新的人事行政制度， 是对我国现行制度的有益补充， 政府雇员制是在职位聘任制正式颁布实施前的一次尝试。

    三、政府雇员制的失灵及表现

    实施政府雇员制的目的就在于希望通过这种契约化的管理方式为政府拓宽吸纳社会其他优秀人才的渠道，并节约行政成本。但实践表明，政府雇员制在取得了一系列成绩的同时也带来了一些负面影响，问题主要表现在以下几个方面：

    1．政府雇员的定位问题。政府雇员不同于政府公务员。无论是高级雇员还是一般雇员，其从事的工作主要是技术性和操作性的， 通常与政府部门只是短期合作的关系，其身份依旧是体制外人员，不享有公务员同样的政治地位。l 5l我国的政府雇员主要依靠高薪来吸引和激励。没有其他的保障措施，有可能导致雇员在聘期内利用手中掌握的公共资源追求自身经济利益最大化。

    2．应用范围有限，在基层政府和事业单位难以推广。政府雇员制是通过高薪来吸引政府机关急需的优秀人才， 一般实行年薪制。从当前各地政府的实践来看．一个一般雇员的年薪能达到4万元，而高级雇员的年薪最高可达20万元。面对如此高昂的薪金费用，目前的基层政府是无力承担的。因此，政府雇员制也只能在一些省市级政府机关应用，这无疑限制了县、乡镇级政府对专业技术人才的需求。

    3．遗成新的机构臃肿，加剧财政负担。由于政府雇员不占行政编制． 只是政府机关为完成特定的工作任务而临时雇用的工作人员，因此，拥有雇员的政府机关的实际工作人数是在机关原有公务员的基础上再加上新增的临时雇员。这样一来，机关的工作人员非但没有减少。反倒又新添了一批雇员，而且还要为他们支付高额的年薪，不仅给机关“增肥”，还加重了纳税人的负担。

    4．政府官员的寻租行为。由于政府雇员制只是一种探索，制度规定不完善，存在很大的随意性。首先，在雇员职位设置和人员选录上没有统一的规定和标准：其次，在对雇员政绩考核的问题上，由于缺乏专业的技术标准，又不适合使用现存公务员系统中的考核标准，因此，其考核结果往往由上级主管的行政官员决定，这公务员制度就为政府官员利用雇员制寻租和设租提供了机会。

    四、聘任制是在雇员制基础上的补充与完善

实施政府雇员制的初衷是好的， 但由于制度本身还不够完善，在具体操作过程中产生了新的问题，而客观条件又要求政府机关必须在人事制度方面做出改革以适应政府管理方式转变的需要，因此，在新的《公务员法》中增加了职位聘任一章，这是我国公务员制度的发展和创新。针对政府雇员制在实践中反映出的问题，《公务员法》对聘任制作了相应的改进，并以国家法律形式规定下来。

    1．《公务员法》明确界定了聘任制公务员的身份，即聘任制公务员也是国家公务员。他们在聘期内同委任制公务员一样实行职级工资制，定期增资，另外，还享受国家规定的保险和福利待遇。这样．既满足了聘任制公务员追求组织归属感的心理需求，也在某种程度上抑制了他们追求自身短期利益的动机。

    2．聘任制公务员占行政鳊制。即使政府机关使用了聘任制公务员，但机关总人数并没有超出编制限额，而且聘任制公务员虽然执行协议工资制， 但工资标准要在机关工资经费限额范围内双方协商决定，因此，不会出现像政府雇员的高额年薪那样导致工资总额大幅度增长的现象，另一个好处是合理的薪酬支出扩大了聘任制的应用范围， 各级政府都有能力根据工作需要操作实施。

    3．按照公务员法， 聘任制公务员可以参照公务员考试录用的程序公开招聘， 也可以从符合条件的人员中直接选聘。也就是说，聘任制公务员一般都要采用公开考试、严格考核的办法，按照德才兼备的标准择优录用。在考核上也有比较完善的标准化制度，同其他公务员一样，从德、能、勤、绩、廉五个方面进行考核。严格、公正、公开的录用和考核办法使政府官员失去了利用权力寻租的机会。

    总之， 政府雇员制是在聘任制之前的一种探索和尝试，聘任制是对政府雇员制的一些合理的、有益的理念和措施的吸纳以及对雇员制在实践中暴露出的缺点的完善和补充。

【参考文献】

[1]刘子芳．浅谈国家公务员制度完善和创新[J]．行政与法，2005，(11)：55-56．

[2]王玉萍．我国公务员法的制度创新及其完善[J]．长白学刊，2006，(1)：42-44．

[3]国家人事部课题组．我国中央政府人工成本问题实证研究[J]．中国人力资源开发，2000，(7)：6—1O．

[4]覃晓辉．催生政府雇员制的肇因分析[J]．周末文汇学术导刊，2006，（1)：66—69．

[5]于芳．政府雇员制失灵的机理探究及控制[J]．人才开发，2006，(6)：l1—13．

[6]郝继明．聘任制公务员初探[J]．行政与法，2005，(10)：